印尼“禁铝”面临许多挑战

今年以来，印尼政府高层频频提及矿产出口禁令问题，印尼“禁铝”早已是山雨欲来风满楼。尽管如此，印尼“禁铝”仍面临新建铝土矿冶炼厂进展不顺利、融资难等许多现实挑战。印尼发展矿产下游产业不能仅靠出口禁令，应充分考虑到国内矿产下游设施的可用性，并兼顾上游和下游发展，更多采取激励措施，以减少对当前经济发展的冲击。

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12月21日，印度尼西亚总统佐科宣布，从2023年6月份开始禁止铝土矿出口。这是继“禁镍”之后印尼借出口禁令促进本国矿产资源下游产业发展、扩大经济转型的又一重要举措。

印尼“禁铝”酝酿已久。2014年印尼初次宣布“禁铝”，但随后于2017年取消。印尼政府在2020年出台的第3号关于矿产和煤炭开采的法律又规定，将从2023年6月份开始禁止铝土矿出口，以促进本国铝土矿加工和冶炼产业。同年，能源和矿产资源部在第17号部长法令中也规定，品位在42%以上的水洗铝土矿出口时间不得超过2023年6月10日。

今年以来，印尼政府高层频频提及矿产出口禁令问题。印尼“禁铝”早已是山雨欲来风满楼，在9月10日举行的印尼百位经济学家研讨会上，佐科表示，印尼将进一步增加禁止矿产出口的清单。他说，“今年停止锡，明年是铝土矿，未来将是铜”。在11月份二十国集团（G20）巴厘岛峰会前夕，印尼政法司法统筹部长马福德表示，有关“禁铝”的法律文件不久将准备就绪。

“禁镍”的成功为印尼“禁铝”提供了有力依据。佐科多次提及“禁镍”给印尼带来的巨大经济效益，包括大幅增加矿产品附加值、创造新就业机会、提升经济品位乃至平衡印尼与主要贸易伙伴的贸易关系。

在“禁镍”之前，印尼主要出口镍原矿，年出口额仅为11亿美元。但自2020年1月1日禁止镍矿出口后，镍产业出口额在2021年跃升到209亿美元。2022年至今，印尼镍产业出口额已突破300亿美元。佐科在宣布“禁铝”政策时表示，“这是我们耗费了几十年的附加值跃升”。

佐科表示，“禁镍”也对印尼与包括中国、美国等在内的主要贸易伙伴的贸易关系产生了积极影响。其中，印尼对中国的贸易逆差由2014年的130亿美元大幅降至2021年的24亿美元，2022年更将实现顺差。同时，印尼对美国的贸易顺差也将从2014年的33亿美元扩大到2022年的144亿美元。

佐科也对“禁镍”给印尼创造的新就业机会称赞有加。在2021年底视察德龙工业园时，当得知该园已为印尼创造了5万个就业机会，佐科连称“了不起”。同时，“禁镍”也促进了印尼镍加工行业的迅速扩展，在短短几年中，印尼的镍加工厂已达到31家。

根据印尼政府的估算，发展铝土矿下游产业将给国家带来的收入由每年约21万亿盾增加到每年约62万亿盾。印尼海洋事务和投资统筹部长卢胡特表示，矿产下游产业的发展使印尼经济变得更为高效、先进，也“使印尼经济离成为发达国家更近了一步”。他称，随着更多矿产下游产业的发展，未来10年，印尼国内生产总值将增至3万亿美元，人均收入将达到10000美元左右。

尽管如此，印尼“禁铝”仍面临许多现实挑战，能否复制“禁镍”的成功还有待进一步观察。

印尼经济统筹部长哈塔托透露，印尼目前的铝土矿加工能力相对充足，现有4家铝土矿加工厂，年氧化铝加工能力达430万吨，另在建的冶炼厂产能接近500万吨。另据印尼能源和矿产资源部统计，截至2021年底，印尼共有3家铝土矿冶炼厂，在规划或建设中的有13家。但是，多方信息显示，印尼新建铝土矿冶炼厂进展并不顺利。印尼矿产和煤炭项目开发总监维纳尔诺称，截至今年，有7家在建铝土矿冶炼厂遇到“严重问题”，如许可证、征地、电力供应等，已被迫推迟。

另外，融资也是一个很大问题。印尼铝矿和铁矿企业协会称，建设一家氧化铝冶炼厂需要投资高达12亿美元，而因减排限煤等因素，印尼国有银行也质疑铝土矿冶炼厂的融资可行性。尽管一些企业转向寻求海外投资，但迄今得到的承诺不多。多个铝土矿冶炼厂的发展计划已经“偏离目标”。

印尼矿业专家协会担心，如果铝土矿下游产业设施可用性不足，“禁铝”伊始将会导致大量积压，估计年剩余量高达1700多万吨。根据印尼能源和矿产资源部统计，印尼2021年铝土产量达2630万吨，出口量达2280万吨，国内使用仅174万吨。

一些行业和学界专家此前曾建议，印尼发展矿产下游产业不能仅靠出口禁令，应充分考虑到国内矿产下游设施的可用性，并兼顾上游和下游发展，更多采取激励措施，以减少对当前经济发展的冲击。

印尼经济今年前3个季度一直保持5%以上的增长态势，今年全年增速有望达到5.2%。印尼在2023年预算中将明年的经济增速设定为5.3%。尽管如此，面对世界经济依然严重的不确定性前景，印尼经济也面临着下行压力。世界银行在12月份发布的最新展望中认为，在2023年至2025年期间，印尼年均经济增长率将维持在4.9%的水平，低于早先预测。